关于地方人大工作重点的思考

　　地方人大的工作重点应当适时转移到监督上来。 　　

　　首先，强化监督是地方人大依法履行职能和实行依法治国基本方略的必然要求。 　　

　　实现法治，立法是基础，监督是保障，监督的作用显得更为突出和重要。目前在现实生活中，最突出最普遍的问题还不是无法可依，而是有法不依，执法不严。“徒法不足以自行”。法律制定出来后，并不能自我施行，自动地产生作用，而是需要有外部的力量加以推动。监督，代表国家意志和人民利益的人大监督，就是这种不可替代的巨大推动力。因此，地方人大突出和强化监督，对实现依法治国，促进严格执法，保障在全社会实现公平和正义，必将起到现实有效的作用。 　　

　　其次，监督是今后地方人大工作的重中之重。 　　

　　有资料显示，到2003年，全国人大及其常委会制定了四百多件法律，国务院制定了近一千件行政法规，地方性法规九千多件，规章三万多件，无法可依的状况已经基本结束。到2010年，我国要形成中国特色社会主义法律体系，随着这个体系的建立，立法覆盖面的拓展和立法质量的提高，地方立法的空间将会越来越小，地方人大工作中矛盾的主要方面将必然地由先前的立法转化为监督。

　　再次，突出和强化地方人大的监督，是发展社会主义市场经济的客观需要。 　　

　　当前，我国经济领域出现了不少混乱现象，如失信毁约、制假贩假、偷税漏税、欺行霸市等等。这些现象的发生和发展，固然有法律缺位、道德缺失、诚信缺乏等原因，但有法不依、执法不严是主要原因。这些现象的制止和消除，有赖于法制的完备，更倚重于法律的执行。要使法律这个利器真正行动起来，迫切要求地方人大突出和强化监督工作，加大监督力度，以规范市场秩序，推进市场经济的健康发展。 　　

　　地方人大监督工作存在的问题及建议 　　

　　一是认识问题。对人大监督的认识问题还没有得到完全解决，有的地方不加强甚至削弱人大的监督职能，不尊重甚至轻视人大的监督作用，不接受甚至抵触人大监督的现象仍然存在。一些被监督者缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避和抵制人大监督。有一部分国家机关工作人员甚至是由人大选举或者任命的国家机关工作人员，不同程度地存在着对人大的性质、地位和作用认识不足，自觉接受人大监督的意识淡薄，缺乏主动接受监督的诚意。作为监督主体的人大及其常委会，也存在思想认识不到位，监督意识不强的问题，在具体实施监督时放不开手脚，思想不够解放，缺乏自信和胆略，畏首畏尾，患得患失，怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动，流于形式，出现了多程序性监督、少实质性监督，多柔性监督、少刚性监督的现象。 　　

　　二是制度问题。要不要监督、监督什么、怎么监督的问题，在理论和实践上都没有得到很好的解决，在监督制度和监督机制上存在更大的缺失。没有法制的监督，决不是成熟、有效的监督。我国宪法和法律只对人大监督的内容、范围和形式作了原则规定，虽说监督的内容和范围不可谓不广，监督的方式和种类也不算太少，但致命的问题是不够明确和具体，特别是对行使监督的程序未作规定，对不服从监督的事没有追究责任的法律依据，缺乏可操作性。因为宪法和法律规定的监督方式运用起来极不方便，促使各地人大探索监督工作的新方式，制定了一些地方性法规，但毕竟缺乏统一性和科学性。 　　

　　三是体制问题。现实生活中，党政不分、以党代政、人治大于法治、政策重于法律、执行机关优于权力机关等现象仍很普遍。究其缘由，是现行监督体制不协调。一是人大监督与党委的关系。许多重大事项往往是党委决定，政府执行，或者党委、政府共同决定，联合发文、联合部署。面对党委行为和政府行为共为一体的情况，人大难以监督。长期以来，公检法三方面的关系一直由党委政法委协调，人大具体如何监督不明确，人大的监督功能在一些方面被莫名地弱化。二是人大监督与“一府两院”的关系。人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党委的领导，还接受上级人民政府的领导，执行上级人民政府的决定。人民法院受上级人民法院的监督，上级人民法院有权改变下级人民法院的判决。下级人民检察院对上级人民检察院也存在着行政服从的管理关系。这种现存的纵向领导和监督体制所产生的人大监督方面的难题尚未解决。另外，经过机构改革，一些与人民群众生活密切相关的政府职能部门，行政关系脱离地方政府，实行了垂直领导，但这些部门的工作仍是地方政府工作的重要内容，人大如何进行监督，需要在体制上进行探讨。三是人大监督与其他监督机构的关系。我国的监督体系中有党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、舆论监督、民主监督等，不可谓不多，但问题是一方面监督机构重叠，监督主体多而散，监督成本昂贵；另一方面，在整个监督体系中的人大监督却处于相对孤立的地位，缺乏相关监督机构的配合，形不成合力，难以发挥作用。四是人大监督与人大地位的关系。近年来，地方党委主要负责人兼任同级人大常委会主任的做法比较普遍，从理论上讲，这种做法有利于加强党对人大工作的领导，便于人大开展工作，但从各地反映来看，实际效果与初衷相去甚远，名虽惠而实不至，由于精力、业务、注意力、法律观念等方面的原因，兼职者难以尽职，除非有重要的人事任免或其他重大事项，一般情形下连人大常委会会议和主任会议都难以参加，更遑论其他。真正从事人大具体工作的常委会副主任，大都不是同级党委常委，而被监督者中，政府的主要负责人是同级党委的副书记，政府的有些副职甚至政府组成部门的负责人是同级党委的常委。这种人大在政治生活中的有限存在，容易导致人大监督的有限存在。没有权威性的地位，必然没有权威性的监督。 　　

　　四是主体问题。人大面对庞大的政府机构、法院和检察院，其机构设置、人员配备与所承担的工作任务形成巨大反差，不能适应和满足监督工作的要求。兼职的常委会委员没有更多的时间和精力专心于人大监督工作，转到人大工作的许多同志由于年龄相对较大，体力和精力均不容许他们担当繁重工作，这种“一线机构、二线人物”的现象，使人大监督工作打了折扣。宪法虽然规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务，但并未限制这些机关的工作人员担任人大代表，从而出现部分“一府两院”的工作人员担任人大代表的现象，混淆了两者之间的监督与被监督关系，使人大监督的权威在一定程度上被虚化。作为监督主体，部分代表和常委会组成人员的政治、法律、业务素质及参政督政能力，与新形势新任务的要求还有一定差距，影响着监督工作的效能。 　　

　　上述问题，涉及到众多方面，解决的难度确实很大，也需费时日。但认真研究，加快解决的步伐则是必需的。不仅地方人大要努力，全国人大对人大监督的问题更应加紧工作，尽快从立法上予以规范。当务之急，一是人大本身要增强监督意识，解决思想认识不到位和自身素质不高的问题，做到既敢于监督，又善于监督，通过加强自身建设，提高人大监督的整体效能。二是理顺监督体制，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，明确划分党委、人大、政府的职责范围，使党的领导从直接领导执行机关，上升到对国家权力机关的领导，依法执政，真正把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来。三是加快监督立法，既要明确监督的性质、原则、范围、内容和法律后果等，也要对人大监督的步骤作出具体的程序性规定，进而把人大监督纳入法制化轨道。同时，要通过立法，赋予人大专门委员会准监督权，扩大人大监督的主体范围；增设有关专门委员会，适当延长人大的会期，以解决力量不足、议决仓促、监督浮浅的问题。四是增强监督效力，没有实效的作为等于无为，没有实效的监督等于没有监督，因此要把监督的权威性和惩戒性结合起来，把监督事和监督人结合起来，把运用法定监督形式和探索新的监督途径结合起来。

来源：上海闵行区人大网